Flexibilité et Performance Budgétaire de l’Essonne d’après le rapport d’analyse du département de l’Essonne fait par Standart & Poors,

La crise économique menace les recettes du département qui conserve toutefois un levier fiscal significatif

Comme en témoigne l’érosion de la part des impôts directs dans les recettes de fonctionnement du département, l’autonomie fiscale du département s’est affaiblie au cours des dernières années sous l’effet des différentes réformes de la taxe professionnelle puis des transferts de compétences compensés par des dotations ou des recettes fiscales non modulables. La dernière réforme de la TP a accentué l’affaiblissement du levier fiscal du département. Depuis 2007 le mécanisme du ticket modérateur, qui pénalise les collectivités locales ayant augmenté significativement leur taux entre 2005 et 2007, prive l’Essonne région d’environ €15 millions de recettes en 2008, et le plafonnement des bases du département, quoiqu’inférieur à la moyenne nationale d’environ 50%, diminue le rendement d’une hausse du taux de TP. En dépit de cette perte d’autonomie qui a touché tous les départements français, l’Essonne dispose toujours d’un potentiel fiscal élevé grâce à des bases importantes et à des taux moyens. L’assemblée y a d’ailleurs eu recours à plusieurs reprises, augmentant la fiscalité de 16.5% en 2006 et de 4% en 2008. L’augmentation des taux de 3.5% des impôts ménages et de 5.25% de la TP, décidée à l’occasion du budget 2009 représente une recette supplémentaire de 18 M€, déduction faite du ticket modérateur. Elle compense pour partie la baisse de 30 M€ des droits de mutation intervenue en 2008 (soit environ 3% des recettes de fonctionnement).

Ces hausses de la fiscalité ont été, avec le dynamisme des droits de mutation, le principal moteur de la croissance des recettes de l’Essonne. Elles masquent la diminution tendancielle et durable des recettes récurrentes qui tient aux évolutions suivantes :

• Le ralentissement de la croissance des bases fiscales à des niveaux moins élevés que la moyenne nationale, également observés dans d’autres départements franciliens et qui traduit une croissance économique et démographique moins forte que par le passé.
• • L’importance accrue des transferts de l’État (dotations et recettes TIPP et de TSCA en compensation du RMI et d’autres compétences transférées représentent environ un tiers des recettes de fonctionnement du département) qui évoluent de moins en moins dynamiquement. L’enveloppe normée évolue depuis 2008 au rythme de l’inflation alors qu’elle était auparavant indexée sur l’inflation plus 1/3 de la croissance du PIB. Par ailleurs, les dotations et compensations fiscales hors enveloppe normée tendent à évoluer encore plus lentement, servant de variable d’ajustement des dépenses de l’Etat pour les collectivités. La contrainte du retour à l’équilibre des finances publiques françaises rend durable ces tendances.

En dépit de la hausse de fiscalité, la croissance des recettes de fonctionnement ne devrait être que d’environ 2% en 2008 compte tenu de la chute de 17% des droits de mutations. Sans recours additionnel à la fiscalité, cette croissance pourrait être nulle en 2009 si les droits de mutation enregistraient une baisse comparable à 2008. Ne disposant que de très peu d’actifs à céder, la fiscalité directe constitue la principale marge de manoeuvre du département sur les recettes, sachant que la fiscalité indirecte ne réserve plus qu’une flexibilité marginale dans le cas des départements.

Des dépenses de fonctionnement que la crise met sous pression mais qui présentent des marges de manoeuvre

Les transferts de compétence expliquent en grande partie la croissance d’environ 50% du budget de fonctionnement de l’Essonne entre 2003 et 2007. Ces transferts portent essentiellement sur des dépenses dont les collectivités n’ont pas la pleine maîtrise : dépenses sociales comme le RMI, l’APA ou la PCH, dépenses de personnel -dont l’état fixe les rémunérations- avec le transfert des TOS des collèges, ou encore la contribution au STIF spécifique aux départements franciliens. Ces transferts tendent à diminuer la proportion relative des dépenses d’investissement (21% pour contre 24% en moyenne nationale) et à augmenter la proportion des dépenses de fonctionnement difficilement compressibles, rendant le budget essonnien d’autant plus rigide.

L’importance relative de ces transferts de compétences et leur impact budgétaire pour l’Essonne sont toutefois moindres que dans l’ensemble des départements comme en témoignent certains indicateurs objectifs. Ainsi l’Essonne comptait 156 bénéficiaires de l’APA pour 1000 habitants de plus de 75 ans contre 211 en France métropolitaine et une proportion faible d’habitants de plus de 75 ans (5.4% contre 8.2%). De même L’Essonne comptait 23 allocataires du RMI pour 1000 personnes de 20 à 59 ans contre 32.7 en moyenne métropolitaine début 2007. Outre les caractéristiques sociodémographiques favorables aux finances départementales, le caractère urbain et dense de l’essentiel du département a également joué favorablement dans les transferts de compétences non sociales. Ainsi, les routes nationales transférées à l’Essonne représentent-elles environ 1.3% du total alors que sa population représente 2% de la population française.

En dépit de cette moindre pression des transferts de compétence, l’augmentation du budget de l’Essonne a été comparable à l’ensemble des départements (environ 52% entre 2003 et 2007). Ce sont donc essentiellement les politiques volontaristes du département, en matière sociale et en matière d’amélioration de la qualité de services publics transférés par l’Etat notamment, qui expliquent que le budget de fonctionnement de l’Essonne ait augmenté dans les mêmes proportions qu’au niveau national.

Le département estimait à 78% dans le BP 2008 la part des dépenses à caractère obligatoire dans le budget de fonctionnement. Même si nombre d’interventions qui vont au-delà des obligations légales sont difficilement compressibles, compte tenu de leur caractère social ou de leur caractère prioritaire pour l’exécutif, le département dispose d’une marge de manoeuvre théorique d’environ 22% sur ses dépenses de fonctionnement, soit un niveau de flexibilité élevé comparativement à ses pairs, que l’exécutif compte exploiter à l’avenir afin de desserrer une contrainte budgétaire croissante. Le département entend en effet en 2009 compenser une partie de la baisse de 30 M€ de ses recettes par des économies de l’ordre de 2% de ses dépenses de fonctionnement estimées en 2008.

Alors que le département pourrait faire face en 2009 à une diminution de ses droits de mutations ou à une inflation de certaines prestations sociales plus fortes que prévues, Standard & Poor’s considère que la préservation des équilibres budgétaires de l’Essonne dépendra étroitement de l’engagement de l’exécutif à procéder à des arbitrages dans les nombreuses interventions départementales, et la capacité de l’administration à rationaliser son organisation et augmenter sa productivité. D’après notre scénario, le département devrait réduire sa base de dépenses de fonctionnement 2008 d’environ 15 M€ pour maintenir une marge brute d’environ 90 M€, à supposer que ses recettes de fonctionnement ne croissent que de 2% en 2009 sous l’effet d’un nouveau reflux de 17% des droits de mutation et à supposer que la crise n’invalide pas les hypothèses suivantes :

• Une croissance des dépenses sociales (dont les allocations) de 5% intégrant l’effet inflationniste de la crise sur les dépenses d’insertion et d’aide sociale qui ont atteint un plancher en 2008, bas de cycle du chômage. Les dépenses sociales ont augmenté d’environ 2% ,8% et 7% respectivement en 2008 –estimé-, 2007 et 2006).
• Une croissance des dépenses de personnel de 5%. Ces dépenses ont augmenté de 12%, 22% et 6% respectivement en 2008 (estimé), 2007 et 2006 sous l’effet notamment des transferts des TOS et personnel DDE. Cet objectif, qui incorpore les derniers effets des transferts de compétence, est réaliste au regard de la volonté affichée de geler toute création de poste et en dépit des mesures normatives que le département ne contrôle pas.
• Une croissance des autres dépenses, minorées de 15 millions d’interventions, à hauteur de 2% alors que l’inflation devrait significativement ralentir en 2009.
• Une stabilisation en valeur absolue des dépenses d’intérêts grâce à la baisse rapide des taux et des transferts au SDIS grâce aux efforts continus de rationalisation et de mutualisation.

Des marges de manoeuvre importantes sur les investissements, temporairement obérées par l’engagement de participer à la relance économique.

La baisse des investissements dans le budget de l’Essonne, réduits à 21.4% des dépenses totales en 2007 contre 32% en 2003, soit un niveau légèrement inférieur à la moyenne des départements français (24%), reflète la forte hausse du budget de fonctionnement mais aussi la baisse tendancielle des investissements en valeur absolue observée jusqu’en 2007, à contre-cycle des départements français.

2007 marque le redressement de ces dépenses (+5%) en phase avec le cycle électoral des communes et intercommunalités que le département subventionne amplement et en phase avec les programmes pluriannuels du département, en matière de transport notamment. La montée en charge de ces programmes, reflétée par la hausse des dépenses entre BP 2007 et BP 2008, ne s’est toutefois pas traduite par une nouvelle augmentation des dépenses. La stabilisation des investissements en 2008 traduit la volonté et la capacité du département à piloter efficacement ses dépenses d’investissement pour limiter son recours à l’endettement dans un contexte de conditions d’emprunt dégradées et d’autofinancement minoré.

La nature, la taille et la diversité des projets programmés confèrent au département une grande flexibilité pour diminuer, retarder ou lisser des projets. Les dépenses de voirie, près de 20% du total, sont particulièrement flexibles. La diminution des dépenses de rénovation et de construction de collèges, témoigne de l’arrivée à maturité du parc départemental alors que la population collégienne stagne. En outre les subventions aux communes et EPCI (88.5 M€ au BP 2008 soit près de 30% des dépenses sont des dépenses facultatives que le département pourrait réduire une fois les contrats existants achevés. La réforme institutionnelle en gestation pourrait catalyser une telle diminution des dépenses à moyen terme. Ainsi, si les propositions du rapport Balladur étaient retranscrites dans la loi, les investissements 2007 auraient été amputés d’environ 26 M€, soit d’environ 11% du total.

Les engagements du département pour 2009 devraient toutefois le dissuader de recourir à la grande flexibilité dont il dispose sur ses investissements. Dans le cadre du plan de relance, L’Essonne s’est engagé auprès du préfet à maintenir son effort d’investissement à hauteur de la moyenne des années 2004-2007, soit 228,4 M€, un niveau comparable à 2007 et 2008. En contrepartie l’Etat lui versera dès 2009 le FCTVA du au titre de 2008, soit environ 20 M€. A dépense constante, cette somme diminuera d’autant les besoins de financements externes du département et n’est donc pas contradictoire avec la volonté de limiter le recours à l’endettement. S’il tient son engagement le département bénéficiera de façon pérenne du remboursement anticipé de TVA à un an. S’il ne le tient pas, il reviendra dans le droit commun d’un remboursement à deux ans et ne percevra pas en 2010 le FCTVA du au titre de l’année 2008, déjà versé en 2009, l’exposant ainsi à une augmentation temporaire de ses besoins de financement externes.
Des besoins de financement sous pression que la crise risque d’accentuer

La marge brute du département a représenté en moyenne 12.4% des recettes de fonctionnement au cours des trois dernières années (2006-2008), soit un niveau confortable quoique sensiblement inférieur à ses pairs (la marge moyenne des départements français était de 17% en 2007 et 18% en 2006). Sa diminution à environ 90 M€ ou 9% des recettes de fonctionnement en 2008 reflète essentiellement la baisse d’environ 30 M€ des droits de mutation liée à la crise. Son évolution erratique au cours des cinq dernières années traduit en outre un recours répété à des hausses de fiscalité directe et occulte sa diminution tendancielle en dépit de recettes exceptionnellement élevées et dynamiques de fiscalité immobilière jusqu’en 2007. Cette tendance tient essentiellement :

• Au différentiel grandissant entre la croissance de plus en faible des recettes récurrentes (transferts de l’État, impôts locaux, etc.) et la dynamique des dépenses incompressibles (allocations, salaires, etc.) observé dans tous les départements
• Aux effets inflationnistes des transferts de compétence, non totalement compensées par l’Etat, et des politiques volontaristes sur les dépenses du département. Fin 2008, le département avait engagé, au titre du RMI, près de 50 M€ non compensés (dont 13 M€ en 2007 et 11 M€ estimés en 2008) malgré la mise en place du FMDI.

En dépit de la volatilité de la capacité d’autofinancement, la modération et le bon pilotage des dépenses d’investissement a permis au département de contenir ses besoins de financement avant remboursement de la dette à moins de 10% des recettes totales au cours des trois dernières années, un niveau relativement élevé mais significativement inférieur aux années précédentes.

Dans un contexte de crise, inédite par son ampleur, les décisions budgétaires 2009 prévoient un recours à la fiscalité et un effort important d’arbitrage et de maîtrise des dépenses de fonctionnement afin de compenser la perte de 30 M€ de droits de mutations en 2008 et de maintenir l’effort d’investissement du département dans le cadre du plan de relance.

L’impact de la crise sur les droits de mutation et les dépenses sociales, difficilement prévisible, pourrait significativement amplifier les besoins de financement du département compte tenu de la forte rigidité de ses dépenses de fonctionnement. La volonté et la capacité du département à mobiliser ses importants potentiels d’économie, que la note prend en compte, seront les principaux déterminants des besoins de financement externes du département.

Une crise économique plus durable que prévu, provoquant un effondrement de l’immobilier et une envolée des dépenses sociales du département, et/ou des choix politiques fortement contracycliques, qui se traduiraient par une dégradation de la capacité d’autofinancement pourrait mettre la note sous pression.

Date de publication le 24 avril 2009. La notation du Département de l’Essonne, Note à long terme AA, Perspective Stable, Note à court terme –, Date d’attribution de la note 26 janvier 2009, Contacts analytiques, Analystes, Nicolas Rivière, Associate Director Paris (33) 1 44 20 67 09 nicolas_riviere@standardandpoors.com, Valérie Montmaur , Director Paris 33) 1 44 20 66 62 valerie_montmaur@standardandpoors.com, E-mail groupé: publicFinanceEurope@standardandpoors.com